文章推介:TPP和TTIP将如何改变WTO

2015-11-05 09:13    发布人:管理员

最近一期JIEL刊载了来自于彼得森国际经济研究所的Gary Clyde Hufbauer 和Cathleen Cimino-Isaacs合著的文章“TPP和TTIP将如何改变WTO”。文章共分为13个部分,就巨型FTA可能给WTO带来的影响和冲击从诸多方面进行了全面分析,一些观点颇值得国内学者了解和思考。

    摘要部分,作者认为:过去十来年停滞不前的新回合谈判,使得WTO已经无法引领21世纪的贸易议题;TPP和TTIP两大巨型RTA无疑将改变多边贸易体制的现状。该文认为:二者都会顺利完成谈判;即便不能成功也将改变WTO的未来。如果WTO成员拒不接受教训,这一机构作为国家间贸易关系仲裁者的角色将会褪色。

Part I Introduction

    文章第一部分列举了TPP和TTIP成员、GDP总量、贸易量、投资额等数据,认为鉴于关税壁垒已经较低,因此可预见的出口增长不会很大,资本流动将有较大增长但难以预测。当然,对于WTO体制最大的影响还是TPP成员间达成的新规则,这也是该文的中心议题。

Part II WTO’s place in World Commerce

    第二部分一上来作者就提出WTO可能面临三大挑战:首先,WTO应该跟协商一致说拜拜。其次,WTO需要接受可变几何:新规则不一定要161个成员都加入;涵盖多样化议题的巨型谈判模式将成为WTO的昨日黄花。161个成员的利益和追求实在是太多样化了,失败的多哈回合已经证明了一揽子谈判模式不能满足成员方多样化的需求。第三,WTO应当开放其取得巨大成功的争端解决机构——即WTO“皇冠上的明珠”——给那些希望从DSB获益的双边和多边贸易协定;此外,WTO应当寻求把ICSID带到日内瓦并尝试改革其程序。(亮瞎眼?)

    下一段,作者从国际组织的发展演变历史角度认为,WTO看起来很难抓住他所说的这些机会。国际组织通常不会自己歇菜(go out of business),但会因为其内在缺陷或外部环境变化而消亡于历史之中。作者把联大、国际劳工组织、国际法院、拉美一体化协会都归入了这一类型!作者然后把WIPO和UNCTAD归入了另一类,即经历了最初辉煌和衰退期然后又死灰复燃(initial success, then flagged and later revived)的国际组织。作者认为,WTO是将走向死亡还是重生于21世纪仍有待拭目。

III. Investment Issues

    GATT产生之初,国际贸易的主导模式是“make it here, sell it there”;今天,全球供应链下的新模式是“make it many places, sell it to the world”。由于历史原因,哈瓦那宪章的投资章节未引入GATT。虽然国际投资经历了爆炸式增长,WTO协定中能够看到的只有TRIMs。相应地,WTO在贸易与投资具有密切关系的规则领域极度落后于BITs、FTAs,WTO也不闻不问那些国家与跨国公司或国有企业相互勾结而瓜分全球价值链的行为。

    WTO只允许成员方政府提交争议解决,尽管绝大多数案子都关乎于政府行为对于私人公司的损害。换言之,国家对国家是WTO解决贸易争议的基本模式,而不像BITs和FTAs下的投资者对东道国争议解决。面对这一不同,当二者可选时,私人公司更加宁愿根据BIT或FTA发起一项ISDS案件,而不是WTO下的诉讼。有关ISDS体制价值的公开的政治性讨论随巨型FTA的兴起正在广泛进行,不过这些讨论是否会给TPP或TTIP的ISDS实践带来实质性变化仍有待观察。

    为了与巨型FTA并驾齐驱,今年12月份的WTO部长级会议将会讨论是否发起一项复边投资框架协定(IFA)的谈判。IFA可能谈及准入前及准入后待遇、征收补偿以及FET的更为具体定义等等。此外,WTO亦有可能要求把ICSID从WB抢过来,同时创造一个上诉机制以复审仲裁小组决定——这一机制的缺位是目前ISDS遭受批判的焦点之一。

IV. Labour Rights

    从2009年与秘鲁的FTA开始,美式FTA即开始普遍将1998年ILO宣言中采取的4项“工作中的基本原则和权利”纳入其中。(自由结社及集体谈判权;免于任何形式的强制劳役;有效废除童工;废除职业歧视)

    在TPP中,与劳工权利相关的核心议题不再是ILO宣言内容,而是这些义务如何被执行。在近期的FTAs中,美国同意国与国磋商、包括仲裁在内的争端解决、以及一系列可能的救济——例如,违反或中止TPP利益时可处以罚金。一些国会议员还提议TPP应通过仲裁机制来保障劳工权利,并且工会有权发起案件。不过作者认为,这看起来不太现实:美国及其TPP伙伴似乎都不想授予仲裁庭解释ILO宣言四项原则的权力。各国都有自己的法院和行政机关来实施劳工立法,在这些敏感领域将毫不动摇地反对国际仲裁庭的干涉。

    作者接下来回顾了GATT/WTO历史上有关劳工问题的谈判进程,认为TPP和TTIP劳工章节将有助于WTO成员向接受ILO宣言靠拢。

V. Environment Obligations
环境领域不像劳工问题那样存在精炼的四项核心原则,多边环境公约(MEAs)主要用于特定领域,如1973《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)、1987《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》、等。鉴于各国环境保护立法的差异性,美式FTA自NAFTA起,仅规定各国在保护环境方面应实施各自的法律。

    对于上述也许不那么引人注目的环境义务而言,FTA的执行条款可能具有特别意义。NAFTA下,执行机制包括国与国磋商及其对争议违法行为的客观评审。近期美国与秘鲁、哥伦比亚、巴拿马、韩国签署的FTA走得更远,类似于劳工议题,也是基于2007年美国两党协议(US Trade Representative, ‘Bipartisan Trade Deal’ (Washington, 2007),available athttps://ustr.gov/sites/default/files/uploads/factsheets/2007/asset_upload_file127_11319.pdf)中的规定“FTA环境义务的执行与我们对外所签协定的其他商业条款应具有同样基础——相同的救济、程序及制裁。此前,我们的环境争议解决程序主要集中于罚金形式,而不是贸易制裁,并被限制于环境法的有效实施义务。”

    作者认为,TPP看起来将采取同一套路;但类似条款不太可能被引入WTO。WTO成员更有可能选择在适当参考多边环境公约项下国家承诺的基础上以“实施各自的法律”的方式来保护环境。

    此外,如果更为进取的话,WTO成员可能在全球变暖问题上走得比TPP和TTIP更远,比如补充当前由《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)为主导的国际体制。在各国考虑的减缓气候变化的选项中,有些可能具有较大贸易影响。一些WTO成员将会接受碳税作为一种边境调节措施来限制二氧化碳排放。作者提及Hufbauer和Kim两人长期关注与环境有关的边境措施及其WTO相符性,并探讨诸如复边协定这样的可能选项,或者考虑减免现有条文义务从而为气候措施创造适当的政策空间。文章也提及近期17个WTO成员方正在展开的《环境产品协定》(EGA)复边谈判,其中包括美、澳、加、日、新西兰、新加坡6个TPP成员。

VI. State-Owned Enterprises

    私人企业深受大量存在的国有企业(包括国家所有、国家支持和国家控制,该文统称SOEs)困扰。抱怨主要来自SOEs可能获得不透明补贴以及国内市场保护所带来的好处,国家不仅允许他们在本国排挤私人企业,也纵容其在海外攫取市场份额。

    一份新的有关SOEs的多边行为法则不可能凭空出现(would not be written on a blank slate)。作者指出,WTO继承了GATT有关SOE的各类规则,这些规则在2001年中国入世时(议定书)被进一步扩张。美国在其双边FTAs中将纳入了WTO议定书有关内容,例如美国新加坡FTA。文章接下来回顾了GATT1947第17条(国营贸易企业)的由来及其内容,并认为该条诸如“商业考量”这类用语给了STEs巨大活动空间,使得他们的行为很难根据第17条受到挑战。

    关于GATS,文章首先论及其正面清单模式,然后指出GATS第8条使得SOE滥用垄断地位可能会受到挑战,即使它不在清单范围以内。

    竞争章节,包括国有企业纪律,现在已经是美式FTA的标准内容。其中,最早是在NAFTA第15章;最详细的是在2003年美国新加坡FTA。TPP竞争政策最有可能类似于美新FTA。反过来,它也可能为WTO框架内的复边谈判提供基础。如果开展此类谈判,SOEs的定义将是首先要面临的一个难题。Covered SOEs应包括哪些国家支持或国家控制的公司?联邦以下级别的SOEs和主权财富基金算不算呢?

    一旦确定了范围问题,接下来就需要考虑许多实体性问题。比如以下两个:

    SOE法典应就GATT第17条的“基于商业考虑”用语作出详细说明;SOEs应根据国际财务报告准则(IFRS)定期公布财务报表,包括披露从国有银行取得的贷款条件、与其他SOEs的所有交易、税负、来自各级政府的任何激励或补贴等。

VII.Government Procurement

    GATT第三条国民待遇将政府采购排除在外,因此只有GPA涉及公共采购的多边纪律问题。如果欧盟只算一个,GPA目前只有15个成员,且仅涵盖极为狭窄的政府货物及服务采购份额,大多数政府采购仍将国际竞争拒之门外,而不是开放。当地成分要求(LCRs),作为封闭式政府采购的重要方面,在2008年经济大衰退后大行其道。要扩大GPA的涵盖范围,首先应加强对LCRs的纪律约束。作者此处以美国为例来现身说法了——虽然美国GPA涵盖美国超过80个联邦实体,但更多的美国公共开销仍在GPA涵盖范围以外,所以“购买美国货条款”下所进行的大量交易仍逃脱了GPA的覆盖范围。(For more detail see, ‘Canada Raises Objections To New “Buy American”Provisions At GPA Meeting’, Inside US Trade, 26 July 2014, available at www.insidetrade.com)

VIII. Trade in Services Agreement

    复边服务贸易协议(TISA)可能是WTO继TFA之后下一个比较大的协定。复边层面与巨型RTA层面同时进行的扩大服务贸易自由化努力被统称为GATS-Plus。根据CEPII(知名国际经济研究机构),服务业贸易国内壁垒非常严重,相当于40%乃至更高的等量关税。因此,TISA潜在收益巨大:将带来1万亿美元的全球贸易。当然,这有赖于有效消除各种管制性或其他类型的“边境后”非关税壁垒(NTBs)。

    由“服务业挚友”发起,WTO一些成员于2012年启动TISA谈判,涵盖全球服务贸易三分之二。TISA还只是24个成员之间单独的复边谈判而不是WTO的正式议题,尽管它也算是根据GATS第5条而来。作者认为,TPP及TTIP成员与TISA谈判方存在重叠,TPP及TTIP的谈判动力将有助于bring TiSA into the WTO tent.

    欧盟一份非正式文件展示了TISA概貌,TISA仍将延续GATS的结构,即核心义务加各成员在14个服务部门的具体承诺。如果接受国达到“关键多数”(critical mass),TISA则将无条件适用于所有WTO成员。

    作者提及中国在2013年改变心意希望加入TISA,尽管此前金砖五国对此兴趣缺缺。考虑到中国在国际服务贸易中占有很大比例,如果中国再加上1-2个其他BRICs加入TiSA,上述“关键多数”就有望实现了。

    TISA谈判仍处于早期阶段,因此协定范围及其潜在野心尚不清楚。不过,一些表象已经出现。例如,GATS具体承诺表采取正面清单,而TISA有望采取混合式清单:成员方的市场准入义务仍采取正面列表,但国民待遇义务将采取负面清单模式,即成员方对所有服务行业作国民待遇承诺,除非明确列明例外。

各国在FTA中所给予的最高的服务贸易自由度往往是TISA谈判起点,考虑到澳、加、日、美等TISA谈判国同时也是TPP成员,TPP服务贸易章节也将是这些国家加入TISA的谈判起点(benchmark)。

IX. Intellectual Property Rights

    段一:TPP毫无疑问将继续晚近FTA的TRIPS-Plus趋势。

    段二:以美韩FTA为例来说明美国在新数字经济现实下加强专利保护、数据独占、商业机密、电子商务、互联网服务提供者责任等方面的措施,同时也指出TPP谈判各方的分歧。

    段三:指出TTIP知识产权谈判中的几个症结,如地理标志(GI);同时指出在商业秘密、强制性技术转让、数据保密等方面美欧双方存在共同利益,有可能达成强有力的保护规则并创造先例。

    段四:WTO未就数据保密作特别规定,也很难达成新的条款。

X. Regulatory Coherence

    段一:各国在减少诸如关税这类传统壁垒方面已经取得很大成就,使得接下来的谈判主要集中在与贸易投资有关的各种管制性和其他边境后非贸易壁垒。此外,管制差异也会阻碍国际商务发展。

    段二:多边贸易体制已经有一些对于非贸易壁垒的规则。如WTO/TBT要求各国技术法规、标准及合格评定程序不得构成对贸易的不必要限制,同时允许各国基于健康、安全、环境保护等“合法政策目标”有权采取措施。SPS也有类似功能。大多数高标准的FTAs建立在WTO规则基础之上,并制定有更为严格的条款诸如提高透明度和信息共享、相互承认协议、以及有关管制合作的机构性条款。巨型FTA在管制协调和部门承诺方面亦遵循上述趋势。

    TTIP通过等效认可及形成统一标准等方式达到管制协调的可能性更高,因为跨大西洋经济体已经在经济一体化及相互享受低关税等方面达到较高程度。基于双方在全球经济中的领导地位,他们也有较强的意愿通过TTIP引领国际标准。

    当然,TTIP谈判仍处于早期,管制合作也存在困难。TTIP谈判目前聚焦9个部门:汽车、化工、化妆品、工程、医疗器械、医药、农药、信息通讯、纺织业。仍不清楚美欧将在这些领域达成多大程度的标准一致。进程更可能取决于如何提高管制效率而不是采取相同标准。

XI. Exchange Rate Practices

    有关WTO角色的讨论,以及TPP的角色,很大程度上是围绕汇率问题而展开。主要国家常常抱怨“一周内的汇率变化往往就可以抵消十年关税减让谈判的成果”,至少对于那些贸易逆差国而言,大幅度的贸易赤字消磨了他们进一步开展贸易自由化的意愿。

    反对者会反击说IMF才对汇率问题负有主要责任。GATT文本,特别是第15条“汇率安排”,则赋予了WTO第二位的角色。反对者们常常强调这一政治现实,即财政部长顽固地反对贸易官员试图侵入其领地的任何企图。2012年,当巴西试图要求WTO就汇率问题展开讨论时,遭到中国和美国官员的一致反对,并坚持会议不得对外公开。

    美国国会一些有影响的议员坚持把汇率章节写入TPP。60个参议员和230个国会议员联名写信给奥巴马。目的是要求TPP成员放弃汇率操纵,即持续干预外汇市场以压低本国汇率从而促进贸易平衡。

(译者注:从已公布的TPP概要来看,汇率问题并未涵盖在内。)

XII. Export Controls

    段一:在过去5年间,对于石油及矿产的国内出口控制突然成为了世界贸易体系中引人关注的问题。作者除了首先拿中国原材料案和稀土案来说事之外,还提到了第三个重要发展,即美国的页岩气革命,使得它成为了一个潜在的液化气和原油出口国,而此前美国立法对此类产品的出口有所限制(但非禁止),米国的贸易伙伴如欧盟等已经对此表示严重关切,当然目前还没有诉诸于WTO。

    段二:WTO有关出口税和数量限制的规则不多。只有成员方就出口税作出了具体承诺才受到约束。美国宪法第一条第九节禁止出口税,但未禁止出口控制。中国,在加入议定书中,承诺不实施出口税——这就是为啥WTO上诉机构裁定中国在原材料和稀土案中败诉的主要原因。别的国家几乎都没有类似限制,这就意味着他们在是否施加出口税问题上可自由裁量。

    段三:不过,与出口税不同,GATT第11条有关数量限制的规定同时适用于进口和出口配额。美国有关液化气及原油出口的限制立法尽管十分清楚地违反了GATT第11条,不过它已经存在40多年,GATT/WTO的历史告诉我们,几乎很少有针对出口数量限制措施的案件被提起。

    1992年的一部美国法律规定,对于与美国签有FTA的国家出口天然气可以加快审查流程。相反,出口到非FTA国家则要由能源部就出口是否影响国家利益作出决定。之所以有上述区别,主要原因是为了与1989年美国加拿大FTA相吻合,该FTA规定了能源贸易领域的国民待遇。

    接下来作者展望了WTO引入有关出口限制纪律复边规则的可能,并表示如果这一天到来的话,美国及其他一些国家有必要修改其液化气和原油出口限制措施。

XIII. Conclusions

    段一:回顾了GATT到WTO的辉煌。

    段二:指出侵蚀GATT的两大事件,1989年美加FTA和1994年NAFTA。

    段三:指出侵蚀WTO的若干事件,大量的FTAs,西雅图部长级会议及街头暴动,反全球化,911,充满矛盾的多哈议程。

    段四:新的巨型FTA登场:TPP谈判始于2010,TTIP始于2013,这时候WTO还在为TFA疲于奔命,无暇顾及其他。累积结果就是:WTO在引领21世纪贸易议题方面已经落到了队伍的后面。该文展示了WTO应如何学习巨型FTA,或者说如何被巨型FTA所刺痛。最后,作者说,如果WTO成员不吸取教训,这一机构将悲壮地丧失其作为国家间贸易关系领导者和裁决者的地位。

以上翻译仅供个人学习使用,有兴趣者请阅读原文。
J Int Economic Law-2015-Hufbauer-679-96.pdf

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