实况调查:受政府控制投资者国际投资相关政策状况

2015-02-06 18:04    发布人:管理员

  2015年经合组织(OECD)第一期国际投资工作报告,关注了各国对于受政府控制的投资者(Government-controlled investors,GCIs)所开展国际投资的管制现状。作者Yuri Shima,是OECD投资部门金融和企业事务方面的主管。
  该报告由介绍、各国处理外国GCIs投资的政策架构、与GCI相关投资条约实践、其他国际条约及国家所有权、结论五个部分组成,报告另在附件中专门列举了澳大利亚、加拿大、俄罗斯及美国四国在外资审查中就外国GCIs投资所采取的特别措施。
  第一部分首先介绍了GCIs的主要类型,如国有企业(SOEs)和主权财富基金(SWFs),并指出GCIs在国际投资活动中日趋活跃,引起了东道国的关注。这种关注主要源于两个方面,一是GCIs投资可能源于非商业动机因此易于诱发东道国的国家安全关切,二是GCIs投资可能因母国支持而获得不适当的优势并扭曲竞争。OECD在2013年3月、10月和2014年的3月举办的“自由投资圆桌会议”上对国有企业和与此相关的国家的投资政策进行了盘点、整理。本文的目的是从实况调查的角度总结这些资料和数据,简要介绍东道国对外国政府控制的投资的政策,以及与GCIs相关的投资协定、条约的实践。
  第二部分主要概括了各国处理外国GCIs投资的政策结构。各国国内管制架构大多数情况下同等对待外国GCIs与外国私人投资者,但也有一些国家有专门适用于外国GCIs的法律法规。有几个国家(澳大利亚、哥斯达黎加、冰岛、以色列、墨西哥、西班牙、土耳其)已经向OECD报告了限制外国GCIs投资活动的相关政策,它们或是对OECD《资本流动自由化法典》提出保留,或是在OECD《国民待遇文件》(NTI)透明度清单中列明措施或通知例外。这些保留或措施有的是广泛适用于所有行业,有的仅适用于特定行业部门。插图一具体说明这几个国家各自采取的措施。另有四个国家,澳大利亚、加拿大、俄罗斯和美国,有一些针对外国GCIs的规则,虽然其目的不是阻碍外国GCIs的投资,但是容易导致这些投资者受到审查(限制)。这类特别的政策详细说明见附件一。
  第三部分较为详细地展现了与GCIs相关的投资协议实况。作者认为,在大量的双边国际投资协议(IIAs)基础之上形成的投资条约法,为外国投资者提供了实体上的保护以及实施保护的相关执行程序。条约中的“投资者”、“投资”的概念是确定主要受益者范围的关键因素。从资本输出国的角度而言,“投资者”定义可以确定哪个国家的投资依据协定能够得到保护,也是为了吸引投资者。因此,投资者定义条款在决定哪种类型的投资者能够得到保护,尤其是在检查GCIs是否包含在国际投资协议中发挥着重要作用。
  在插图二里,作者对大量的样本(来自46个以上国家的1813份条约,包括双边投资协定、自由贸易协定、经济合作伙伴协议等)进行了调查,大多数的(84%) IIAs并不是基于所有权来区分投资者是SOEs,还是SWFs,或者政府自身作为投资者。调查结果如下:
  表一展示历年IIAs中是否明确提到GCI的国家的比例。虽然大多数国家在界定“投资者”时,并没有明确提到GCI,但是近年来出现了区分GCI的趋势。
  表二展示投资者定义明确包括SOEs的IIAs所占的比例。越是经济发达的国家,其包括SOEs的IIAs比例越高,极个别国家(巴拿马)签订的双边投资协定(BIT)中排除SOEs。
  表三展示投资者定义明确将政府自身作为投资者的IIAs所占的比例。其中,科威特、卡塔尔、阿拉伯联合酋长国和沙特阿拉伯四国在签订IIA界定投资者定义时最经常将政府自身作为投资者。
  很少(低于1%)有条约在定义投资者概念时提到SWFs,有些国家因本国存在大量的SWFs,如沙特阿拉伯、科威特、阿拉伯联合酋长国等国,在签订IIA时有限地提及SWFs。这些国家更倾向于用“政府”、“官方”来表示这一类投资者。
  部分IIA中有特定的关于SOEs与私人企业竞争中立原则(principles of competitive neutrality)的条款,签订含这一条款IIA的国家主要是美国。在2000年之后签订的自由贸易协定(FTAs)中也经常可以看到类似的条款,如The Singapore–Australia FTA (SAFTA) (2003)第十二章的第四款。
  第四部分涉及其他的国际协议与国家所有权问题。现存的绝大多数国际协议都坚持所有权中立(ownership-neutral),不会明确区分投资的所有权基础。插图三介绍了OECD文件与国家所有权之间的关系,除非签约方对《资本流动自由化法典》提出保留,或作出国民待遇例外通知,否则OECD文件是不会对GCI和私人投资者进行区分的,如2005年OECD对国有企业的共同管理的指南、2008年关于SWFs和接受国政策的宣言。
  总结部分作者再次强调上述经由实况调查分析得出的各项结论,即(1)除少数国家外,多数经济体目前在处理GCIs投资方面没有作特别规定;(2)多数IIAs的投资者定义条款未特别提及GCIs,但近期条约实践表现出明确提及GCIs的发展趋势;(3)其他国际协定如OECD文件在GCIs问题上仍总体呈所有权中立态度。

翻译整理:华爽
原文链接:http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/WP-2015-01.pdf

分类: 中心研究

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